2004/11-12 : Special Edition - 한국광고 바로보기 - 3. 광고의 자유 자유로운 광고

Special Edition - 한국 광고 바로 보기3     광고의 자유, 자유로운 광고 변화의 시대, 변하지 않는 광고 규제   박 현 수 | 단국대 언론홍보학부 교수 parkhs@dankook.ac.kr

광고산업은 다소의 부정적인 영향을 인정한다고 해도, 우리 사회에서 없어서는 안 되는 중요한 일부로 인식되고 있다. 대중매체를 육성하며, 제품과 서비스에 대한 정보를 제공하고, 나아가 기업과 국가의 경제활동을 돕는 등 많은 순기능을 발휘하고 있기 때문이다. 물론 일부 광고는 판매를 위해 과장되거나 비윤리적이고 기만적인 메시지를 대중에게 보내고 있으며, 앞으로도 그러한 가능성에 대해 인정하지 않을 수 없다. 이 점이 바로 광고에 대한 규제와 통제의 근거이지만, 분명히 광고산업 전반의 과도한 규제 또한 발전에 큰 장애가 되는 비효율을 만들고 있다. 현재 국내의 광고 관련 규제와 법규는 광고산업이 발전한 다른 국가들과 비교할 때 매우 엄격한 기준을 가지고 있다. 특히 방송광고와 관련해서는 그 집행의 시기·방법·횟수·길이·판매방식 등에 대한 규제 이외에도 사전심의제도라는 과도한 절차를 따르게 하고 있다. 이 지면을 통해 얘기하고 싶은 내용은 바로 이러한 과도한 규제가 만들어 내는 비효율성과 광고의 자유에 대한 것으로, 이를 크게 3가지 관점에서 생각해보고자 한다. 사전심의 족쇄 풀어야 첫째는 방송광고의 사전심의에 대한 내용이다. 자유에는 책임이 따른다. 그러나 전혀 자유롭지 않은 상황에서 책임만을 묻는다면 이는 모순이다. 광고는 대중의 자유를 침범하거나 우리의 문화나 언론을 타락시켜서도 안 되지만, 그러한 가능성만으로 광고의 자유를 과도하게 제한하는 것은 무리한 처사다. 굳이 표현의 자유를 언급하지 않더라도, 사전심의는 매체환경의 변화, 그리고 사회의 모든 유지 논리가 타율에서 자율로, 폐쇄에서 개방으로, 규제에서 탈규제로 변화하고 있는 흐름에 비추어볼 때 개선이 불가피한 부분이다. 방송 내용이 일부 조금만 수정되어도 다시 심의를 받아야 하는 현실에서 매주 400여 개가 되는 방송광고를 사전에 심의하는 과정은 그리 수월하지만은 않다. 아울러 다른 모든 매체가 사후심의를 원칙으로 하고 있는 상황에서 방송광고만 사전심의로 묶어두는 것도 형평성에 맞지 않으며, 방송의 공공성 부분을 아무리 인정한다고 해도 시대착오적인 발상이라고 하지 않을 수 없다. 인터넷 등을 통해 보는 동영상 광고는 괜찮고, TV를 통해 보는 광고만 시청자의 정서와 문화를 해치는 공공의 적이란 말인가? 하물며 모든 방송프로그램도 사후심사를 받는 상황에서, 유독 방송광고에만 사전심의라는 전근대적 족쇄를 채우는 것은 아직도 광고산업을 저질문화의 양산지로 치부하려는, 광고 및 광고인에 대한 경시 현상이라 하지 않을 수 없다. 최근 우리나라를 방문한 아드리얀센 세계광고주협회 사무총장도 방송광고 사전심의제도에 대한 문제점을 지적하기도 했는데, 심의과정에서 발생하는 금전적, 시간적인 손실도 무시할 수 없다. 지난 8월에는 한국광고주협회가 방송광고 사전심의에 대한 헌법소원 절차를 밟고 있다는 보도가 나오기도 했다. 물론 헌법소원이 되어도 헌법재판소의 판결이 남아 있지만, 이제는 미국과 유럽 등 대부분의 선진국에서 소비자단체 주도의 자율적 광고심의가 큰 무리 없이 진행되고 있다는 것을 인정해야 할 것이다. 문제는 사전심의를 하지 않을 경우의 안전장치인데, 사후 매체사와 광고주에게 보다 큰 책임을 묻는 제도적 뒷받침이 있다면 비현실적이고 타율적인 사전심의는 사라질 수 있을 것이다. 이 경우 오히려 매체사 등의 자율적 광고심의가 안정적으로 자리 잡을 것으로 판단된다. 또한 매체사가 스스로 심의할 능력이 없는 경우 현재의 한국광고자율심의기구에 의뢰하는 등의 방법이 있는데, 이 경우 자율심의기구의 사업권은 방송위원회가 아닌 매체사나 광고주가 의뢰하는 형태를 띠면 될 것이다. 이것이 바로 진정한 자율심의가 실시되는 것이기도 하다. 방송광고총량제의 타당성 둘째는 방송광고총량제도의 도입이다. 이는 방송광고의 종류·시간·횟수·방법 등에 대해 정부가 법률로 규제하지 않고 전체 광고량만을 정해 규제하고, 그 구체적인 운영방법은 방송사 자율편성권을 보장하는 제도이다. 즉 방송프로그램이 방송법 시행령 50조에 의해 오락프로는 50% 이하, 교양프로는 30% 이상 등으로 방송 내용의 규제를 받는 것과 같이 광고도 하루 또는 시간에 따라 어느 정도 시간이나 비율 이하로 광고방송을 할 수 있다는 형식으로 규제하는 것이다. 이는 부분적으로 방송사의 자율성을 보장하는 제도이지만, 현재의 광고시간을 늘리는 것이 아니라 같은 시간을 광고방송에 할애하면서 단지 광고시간의 분배와 그 길이를 조절하는 것으로 해석할 수 있다. 방송광고총량제를 실시한다는 것은 지금과 같이 별도의 규제에 의해 광고 유형별과 시간별로 광고량을 감독하는 것이 아니기 때문에 토막광고(SB광고) 및 자막광고의 시간 및 횟수에 대해 별도로 규제할 필요가 없다. 따라서 자연스럽게 중간광고 등은 허용될 수도 있다. 그러나 중간광고의 사용 여부는 방송사업자의 판단에 의해 사용될 수 있으며, 어린이 시간대나 프라임타임 뉴스시간대 등에 별도로 중간광고에 대한 규제를 정해 놓을 수도 있다. 예를 들어 현행 케이블TV와 같이 45분∼60분 프로그램에 대해서는 1회, 60분∼90분 프로그램에 대해서는 2회 등으로, 그리고 광고시간은 매회 1분 이내 및 3건 이내로 허용할 수 있다. 이 경우 어린이 시청 시간대와 뉴스시간대에는 중간광고를 할 수 없다는 규정을 첨가할 수도 있다. 또한 광고총량제는 기본적으로 시장 자율기능에 의해 광고 유형·시간·횟수·길이 등을 자율적으로 정하는 방식이므로, 이러한 광고총량제의 유형은 시간당 총량 규제, 일일 총량 규제, 주간 총량 규제와 같은 방법이 있다. 방송광고총량제는 기업의 효율적이고 과학적인 광고집행을 도와 광고효과를 증대시킬 수 있으며, 광고의 과학화에도 기여할 것이다. 또한 방송사는 총량제를 통해 광고료나 시간을 인상하거나 늘리지 않고도 수입증대 효과를 기대할 수 있어 경영의 개선과 편성의 탄력성, 그리고 프로그램 제작의 질적 향상을 도모할 수 있다. 시청자 역시 총량제를 통해 획일적인 방송프로그램 편성에서 벗어난, 보다 우수한 프로그램의 시청 기회를 부여받을 수 있을 것이다. 현실적으로 총량제 도입은 우선 현재의 광고집행 방법과 크게 차이가 없는 시간당 총량제도로 시작하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 즉 현재 실시하고 있는 토막광고와 자막광고는 그대로 유지하면서, 프로그램 광고의 경우 최대 광고 허용시간을 현재의 시간당 6분에서 7분 등으로 규제하고, 다음 단계에서 일일 총량제도를 실시하면서 시간당 규제를 8분 등으로 완화할 필요가 있을 것이다. 그러나 결국 총량제도의 바람직한 모양은 규제의 완전 철폐를 통해 광고방송을 방송사 자율에 맡기는 것이며, 정부나 법은 큰 틀의 상한선만을 제시하는 방향이 되어야 할 것이다. 다시 말해, 토막광고나 자막광고의 활용범위와 시간 등도 방송사가 결정할 수 있는 형태인데, 이러한 완전총량제도는 결국 시청자에게 프로그램과 광고시청에 대한 결정 권한을 부여하는 것이라 할 수 있다. 즉 시청자들은 많은 광고시간으로 인해 짜증스러운 프로그램은 자연히 회피하게 될 것이며, 방송사 스스로도 광고량을 통제할 것으로 예상되는 것이다. 이는 사실상 광고량의 규제가 거의 없는 미국의 경우에도 자연스럽게 광고시간 통제가 이루어지고 있는 것으로도 알 수 있다. 광고를 인내할 수 없는 시청자들은 광고방송 없이 시청료를 지불하는 채널 등을 통해 방송을 즐길 수 있기 때문이다. 판매 방식 개선을 위한 대안 셋째는 방송광고 판매방법에 대한 것이다. 최근 다시 활발히 논의되고 있는 미디어 렙(Media Representative)에 대한 문제와 관련, 한국방송광고공사(KOBACO)가 독점하고 있는 방송광고 판매방법을 개선해야 한다는 점에 대해서는 모두가 동의하는 상황이다. 그러나 대안을 제시하는 점에서는 각계의 이해에 따라 방법이 다르지만, 결국 어떤 방법으로든 방송광고공사의 독점판매 시대는 마감할 것으로 전망된다. 그러나 궁극적인 대안은 분명 광고산업 발전에 장애가 되는 요소들이 제거되는 합리적인 수준이어야 한다는 것이며, 이는 단계적인 발전을 통해 더욱 성숙될 수 있을 것이다. 우리의 광고 관련 법규는 지나치게 과민한 부분이 많으며, 실제로 법규를 폐지해 건전한 시장원리에 의해 질서가 잘 지켜질 수 있는 부분이 적지 않다. 우리의 방송광고비는 시장원리와는 관계없이 결정되고 있다. 미국의 경우 슈퍼볼 30초 광고비가 20억 원 이상이지만, 특정 광고는 몇 백 달러에 불과한 것도 존재한다. 그러한 광고비 차이의 요인은 곧 시간대가 아니라 프로그램의 효율성이라 할 수 있는데, 이러한 차이가 광고요금에 반영되는 것은 당연한 것이다. 예를 들어 3,000만 원 가치의 제품과 100만 원 가치의 제품을 모두 1,000만 원에 판매할 수 없는 것과 마찬가지인 것이다. 그런데 왜 우리의 광고요금 구조는 앞서 언급한 예와 유사한 상황이 전개되고 있는가? 그것이 공익을 위해서라는 가면을 이제는 벗어야 할 때다. 물론 민영 미디어 렙이 방송사 중심으로 재편된다면 방송광고 요금의 단기적인 인상이 불가피할지도 모른다. 그러나 케이블TV와 위성방송이 광고매체로서 정착되는 단계에 도달하면 현재와 같이 방송광고 요금을 정책적으로 묶어두지 않아도 자연스레 시장원리에 의해 차별화된 요금으로 안정될 것인데, 궁극적으로는 이것이 가장 바람직한 광고단가 문제의 해결 방향이라 할 수 있다. 또한 GS 시스템은 구매욕구를 효율적으로 충족시킨다는 원래의 목표에 충실해야 하며, 네덜란드 등과 같이 GRP 베이스의 패키지 판매 등으로 안정적인 매체효과를 달성시킬 수 있는 것도 고려해야 한다. 결국 광고매체는 시간이나 공간을 사는 것이 아니라 소비자의 잠재적인 구매력을 구입하는 것으로, 무엇보다도 광고매체 구입에 있어 정확한 상품가치를 알 수 있는 토대가 조성되어야 한다. 그런데 국내의 광고매체 기획 업무가 매체·비히클의 구매에 중점을 두고 있다는 것은 과학적이고 효율적인 광고집행을 외면하고 있는 증거이다. 그리고 이러한 무분별한 광고집행은 마케팅 비용의 지나친 투자나 비효율성으로 이어져 광고회사와 광고주의 발전에 장애가 되는 것이다. 물론 지금까지 언급한 내용 이외에도, 우리 광고계는 방송시간의 자유화, 광고회사 보상제도의 선진화 등 적지 않은 숙제를 안고 있다. 이미 전국적으로 1,100만 가구 이상이 가입한 케이블TV가 종일 방송을 실시하는 지금, 공중파의 방송시간에만 제한을 두는 것은 그 의미를 찾기가 어렵다. 방송시간 자유화 반대의 한 이유였던 전력부족 등의 명분도 지금은 거의 사라졌고, 방송과 통신기술은 과거와 비교해 믿기 어려울 만큼 큰 발전을 이루었다. 이제 그 출범을 앞두고 있는 DMB(Digital Multimedia Broad-casting)와 쌍방향(Interactive) 방송을 비롯한 다양한 뉴미디어 및 신기술의 등장은 전반적인 관련 규제의 조정을 불가피하게 만들고 있다. 예를 들어 이미 오래 전부터 국내에서 준비되어온 가상광고(Virtual Advertising) 등의 기술은 상대적으로 저렴한 비용으로 방송이나 광고에 풍부한 컨텐츠를 제공할 수 있다. 물론 일부 스포츠 방송에서 축구의 오프사이드 라인을 보여주거나 골프의 퍼팅 거리를 보여주는 등에 사용하고는 있지만, 그 활용 범위는 비교할 수 없을 만큼 크다고 할 수 있다. 이러한 발전된 기술들이 과거의 규제 틀 속에 갇혀 그냥 잠자고 있다는 것은 분명 그 득보다는 실이 많은 것이라 하겠다. 또 기술적인 발전 이외에도 이제 대중들의 삶의 양식 또한 큰 변화를 가져오고 있어, 대중의 문화적 평가기준과 관련 법·규제의 기준이 조화를 이루는 성장이 필요하다. 분명 새로운 제도의 허용이나 도입을 위해서는 논리적인 뒷받침과 함께 현실적인 타당성이 있어야 한다. 즉 우리 사회가 새로운 제도를 도입하기 위해 얼마나 성숙되어 있으며, 새로운 제도가 가져다 줄 혜택을 소화할 수 있는 토대가 마련되어 있는지 점검되어야 한다. 예를 들어 중간광고가 금지된 1974년부터 지금까지 우리는 유사한 방송광고의 규제수준을 유지해왔다. 그러나 30여 년이 지난 지금 우리의 사회환경·매체환경·국제관계, 그리고 시민의식수준과 정보 테크놀로지의 발전은 비교할 수 없는 수준으로 성장했으며, 각종 제도나 규제, 국제사회에서의 위상 등 모든 면에서 상당한 수준의 선진화를 이루었다. 이러한 시점에서 방송을 접하는 시청자의 수준이나 광고를 회피하기 위한 기술적인 발달, 그리고 시청자가 선택할 수 있는 매체와 채널은 과거와 비교할 수 없는 발전을 거듭하고 있음을 간과해서는 안 될 것이다. 현재 국내 광고산업은 그 어느 분야보다 빠른 성장을 보이고 있다. 이에 국제 경쟁력 제고와 광고산업 육성을 위한 정부의 정책적 지원 및 법적 근거가 필요한 시기이다. 선진국에서는 광고 관련 법이나 제도들이 초기의 규제 차원에서 벗어나 오늘날에는 육성·발전의 차원으로 변화하고 있다. 우리도 광고를 항상 규제의 대상으로 통제할 것이 아니라, 건전하게 발전할 수 있도록 토대를 마련하는 데 보다 큰 관심을 가져야 한다. 예를 들어 지금까지와 같은 ‘광고규제법’이 아닌 ‘광고진흥법’을 통해 광고산업을 지원·육성하고, 광고 관련 정부 부처의 확대 개편을 통해 광고 관련 규제의 일원적 관리 등이 필요할 것으로 판단된다. 아울러 우리 광고산업 규모에 어울리는 광고 전문가의 육성도 필요하며, 광고의 과학화를 위한 학계와 업계의 노력이 경주될 때 비로소 광고는 더욱 자유로울 수 있을 것이다. 광고산업에 종사하는 광고인과 학계 모두 전문가로서의 자부심과 긍지를 가지고 광고가 더욱 자유로워질 수 있도록 함께 노력하기를 기대해본다.